Природоресурсным отраслевым источником является федеральный закон

научная статья по теме К ВОПРОСУ ПОНЯТИЯ ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ПРАВА Государство и право. Юридические науки

Цена:

Авторы работы:

ЧУБУКОВ ГЕОРГИЙ ВАСИЛЬЕВИЧ

Научный журнал:

Год выхода:

Текст научной статьи на тему «К ВОПРОСУ ПОНЯТИЯ ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ПРАВА»

Тири аграрии, акпигиисигп, приррдпресурсн»г» права

ПОНЯТИЯ ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ПРАВА

Российская правовая система имеет сложную структуру. Весь массив норм (правил поведения), содержащий юридические предписания, обращенные к участникам общественных отношений, принято подразделять на отрасли, институты, юридические нормы, дефиниции и иные структурные элементы.

Отрасль — наиболее крупное структурное подразделение российского права. Она представляет собой системно упорядоченную совокупность правил повеления (норм), выражающих волю российского государства и направленных на регулирование качественно однородной сферы общественных отношений, присущими ей методами правового воздействия.

В области взаимоотношений общества и природы Конституция Российской Федерации (п. «К» ст. 72) признает существование земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.

Позиция законодателя выражена также в Классификаторе правовых актов, который одобрен Указом Президента Российской Федерации 15 марта 2000 г. № 511 Правовые акты об использовании и охране земель, недр, вод, лесов, животного мира, природных ресурсов континентального шельфа, исключительной экономической зоны и об охране атмосферного воздуха Классификатор учитывает в одной рубрике под наименованием «природные ресурсы и охрана окружающей природной среды».

В этом наименовании подчеркивается многообразие природных ресурсов, удовлет-

1 C3 РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

воряющих каждодневные потребности людей, и ставится задача сбережения и охраны их как условия жизни и деятельности народов, проживающих в Российской Федерации.

Процесс потребления, использования, сбережения и охраны природных ресурсов в гражданском обществе должен осуществляться на основе правил, принципов и требований, выражающих публичные интересы всех народов и граждан, проживающих на соответствующей территории.

Публичные интересы рационального природопользования формулируются в правовых предписаниях, правилах, нормах, обязательных для каждого пользователя природными ресурсами и объектами.

Общественные отношения, складывающиеся по поводу рационального использования и сбережения природных богатств, в литературе давно и правильно именуются природоресурсными. Урегулированные нормами закона и предписаниями иных нормативных правовых актов, они приобретают форму природоресурсных правоотношений.

Природные ресурсы, как результат развития материального мира и окружающей человека среды, многообразны. Под ними понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропоген-ные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность (ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»)2.

2 С3 РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

Научная правовая доктрина и действующее российское законодательство не разделяют концепции о создании одной отрасли права и законодательства, регулирующих общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов во всей их совокупности. Это была бы достаточно громоздкая правовая структура.

Российское законодательство имеет более дифференцированную структуру. Оно, например, автономно регулирует экологические отношения. Под ними теоретическая доктрина и законодательство понимают отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющейся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Другая общепризнанная отрасль — земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 3 ЗК РФ).

К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об объектах культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы (п. 2 ст. 3 ЗК РФ).

Пообъектная (покомпонентная) систематизация действующего российского законодательства в области использования и охра-

ны всех природных ресурсов и объектов (за исключением почв и природных ландшафтов) вызвала к жизни появление большого числа относительно самостоятельных приро-доресурсных отраслей в российской правовой системе (земельного, горного, водного, воздухоохранного, фаунистического, экологического законодательства).

В этих условиях природоресурсное право может рассматриваться лишь как комплексная правовая общность, охватывающая всю совокупность правовых норм (правил поведения), все правовые институты и правовые принципы, действующие в сфере охраны и использования природных объектов и ресурсов, находящихся на территории Российской Федерации.

Понятие предмета правового регулирования природоресурсного права

Предметом регулирования природоре-сурсного законодательства как комплексной отрасли российского права выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу природных ресурсов, которые различаются своим природным и потребительским разнообразием, что позволяет различать земельные, водные, горные, лесные, биологические и иные ресурсы. Использование и охрана многих из них, как мы уже подчеркивали, осуществляется самостоятельными отраслями законодательства.

Однако нельзя забывать тот неоспоримый факт, что общественные отношения, регулируемые российским законодательством, зачастую не имеют четкой отраслевой однородности, их не всегда возможно «расселить» по однородным отраслевым группам, как студентов по учебным аудиториям. Существует большое число общественных отношений, которые в равной мере могут функционировать как предмет регулирования различных отраслей российского права. Такие отношения должны признаваться предметом регулирования той отрасли права, методы правового регулирования которой полнее соответствуют объективным чертам и сущности регулируемых отношений.

Теория аграрного, экологического, природоресурсного права

Методы правового регулирования природоресурсного права

Под методами правового регулирования юридическая наука и практика понимают совокупность приемов, способов, средств, с помощью которых материальное и процессуальное право воздействуют на общественные отношения. И такие приемы, способы и средства могут иметь общеправовую, межотраслевую и отраслевую сущность1.

Правовое регулирование природоре-сурсных отношений осуществляется с использованием общеправовых и межотраслевых методов (способов) реализации требований закона, обращенных к участникам общественных отношений. Общеправовые методы правового регулирования (методы запрета, императивных предписаний, возложения обязанностей и другие) используются в каждой отрасли российского права.

Межотраслевые методы применяются в двух и более смежных либо комплексных отраслях законодательства, в том числе при регулировании природоресурсных отношений. Применение межотраслевых методов регулирования гармонично сочетает функционирование природоресурсного законодательства со смежными с ним земельным, водным, лесным, горным, экологическим и иными отраслями, автономно функционирующими в области использования и охраны природных объектов и ресурсов.

Важнейшим межотраслевым методом следует считать метод учета природного происхождения природных ресурсов и компонентов окружающей природной среды. Он требует, чтобы природопользователи не нарушали естественных законов саморазвития и самовосстановления природных ресурсов (вод, животного и растительного мира, атмосферного воздуха, среды обитания человека и биологических организмов и др.). Сущность этого метода ярко проявляется в экологическом, водном, лесном, фаунистическом и ряде других природоресурсных отраслях законодательства в виде нормирования

1 Юридическая энциклопедия. М.: Юринформцентр, 2001. С. 495.

объемов пользования природными ресурсами, установления предельных размеров антропогенного воздействия на природные объекты и во многих иных случаях.

Вторым межотраслевым методом правового регулирования природоресурсных отношений выступает обязательное использование различных видов экологического контроля (государственного, муниципального, общественного и производственного) за соблюдением требований законодательства о рациональном использовании, сохранении и сбережении природных ресурсов и объектов, дарованных людям саморазвитием природы.

Межотраслевыми методами регулирования природоресурсных отношений выступают целевое и разрешительное использования природных объектов и ресурсов. Ресурсы и объекты природы даны всем людям (как прошлым, нынешним, так и будущим поколениям). Народы, проживающие на земле — собственники и наследники природных ресурсов и объектов. Они вправе и должны использовать природные ресурсы, управляя ими совместно и контролируя их целевое использование.

Система природоресурсного законодательства

Под системой природоресурсного права понимается структура его составляющих подотраслей, институтов, других обладающих известным единством предмета регулирования правовых норм, содержащих юридические предписания о направлении их реализации в области использования и охраны природных ресурсов и объектов. Подотраслями природоресурсного права можно рассматривать земельное, водное, горное, лесное, воздухоохранное, фаунистическое и экологическое з

Смотрите так же:  Сроки подачи заявления наследство

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Пoхожие научные работы по теме «Государство и право. Юридические науки»

БОБЫЛЕВ АНАТОЛИЙ ИВАНОВИЧ, ДУХНО НИКОЛАЙ АЛЕКСЕЕВИЧ, КОЗЫРЬ МИХАИЛ ИВАНОВИЧ — 2007 г.

§ 2. Теоретические проблемы формирования концепции природоресурсного законодательства

Необходимость решения принципиальных вопросов дальнейшего развития страны самым непосредственным и тесным образом увязана с концепцией природопользования и экологической безопасности и пониманием сущности правового регулирования отношений, возникающих с усложнением и появлением качественно новых аспектов в антропогенной среде, техногенном обществе, что обусловливается рядом факторов.

Во-первых, пока российское законодательство идет, на наш взгляд, по пути отраслевого расчленения комплексной проблемы рационализации природопользования на отдельные отрасли законодательного регулирования.

Во-вторых, назрела необходимость принятия базового межотраслевого комплексного законодательного акта, формирующего основы национальной политики и механизмы ее реализации в области обеспечения природопользования, экологической, промышленной и техногенной безопасности, не только адекватно регулирующего полномочия органов государственной власти, но и создающего условия и гарантии реального прогресса в деле эколого-экономического развития, защищенности личности и окружающей среды от антропогенной деятельности, а также разработки системы нормативных актов, детально регламентирующих процедурные вопросы взаимодействия в сфере рационального природопользования.

Формирование новой концепции законодательного регулирования природопользования и эколого-экономического развития территории и реализация ее требований в практической деятельности государства, решение всего комплекса проблем, связанных с обеспечением экологической безопасности, не терпят отлагательства. С учетом того что современное состояние природы и техносферы, накопивших большие потенциальные опасности, которые могут катастрофически реализовываться либо при преднамеренных, либо при непреднамеренных действиях (бездействии), необходимы новые подходы к решению вопросов рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности как на национальном уровне, так и в рамках международного сообщества. Наличие экологического кризиса в глобальном и региональном смыслах общепризнано общественным сознанием.

Не столь явно осознан, но столь же реален кризис правовой политики в данной сфере, сопряженный с кризисом системы юстиции и в целом сложившейся системы правового регулирования. Речь идет о двух проявлениях кризиса. Первое проявление — усилия правовой системы явно неадекватны состоянию экологических процессов, угрожающих самому существованию общества, его институтов, человечества как биологического вида и социальной общности. Второе проявление — механизм правового регулирования деформируется, теряет эффективность, способность к антикризисному воздействию, саморазрушается.

Законодатель должен отдавать себе отчет в том, что, не меняя законодательства или внося лишь «косметические» изменения в существующие акты, касающиеся природопользования и экологической безопасности в широком смысле слова, провозглашая принципиальную неизменность расширенного ресурсопотребления как основы развития страны, он в действительности способствует деградации всей системы государственного управления, так как максимальная эффективность природопользования в наше время есть максимальная эффективность управленческих решений.

Россия значительно отстает от западных стран в правовом регулировании проблем природопользования и экологической безопасности. Выработка концепции законодательства о рациональном природопользовании — важнейшая задача права на современном этапе развития нашей страны.

Концепция законодательства о рациональном природопользовании учитывает степень антропогенной опасности и силу воздействия различного рода факторов, образующих комплексное понятие «экологическая безопасность развития». Различные по своему происхождению, направленности, кругу участников и последствиям антропогенные факторы только увеличивают риски глобальных и региональных катастроф, все они объединены родовыми признаками — неминуемостью, масштабностью, массовостью, внезапностью. Поэтому основой концепции должен стать синтетический подход, вбирающий долгосрочные (в пределах полувека) пролонгированные действия, концентрирующий внимание не столько на самом факте происходящих событий в природной и антропогенной средах, сколько на возможности предупреждения (профилактики) и потенциальных последствиях такого класса событий. И ученые, и политики, и общественность понимают, что нынешнее равновесие в системе «природа — человек» крайне неустойчиво, возможность глобального кризиса более чем возможна, современные законы в области природопользования не решают ни одной проблемы принципиально, а просто откладывают их решение на «потом».

Теория и практика современного законодательства еще не выработали достаточно материала для теоретического обобщения всех факторов, создающих стройную концепцию рационального природопользования, как и определений рациональности, оптимальности, достаточности, устойчивости. Однако темпы происходящих изменений, резко возросшая опасность от различного рода антропогенных и природных катастроф требуют объединения этих явлений в единое целое и выработки достаточно цельной концепции законодательства о природопользовании в целом. Задачами данной концепции должны быть:

1) разработка теоретических основ системы законодательства о рациональном природопользовании и экологической безопасности;

2) анализ существующей законодательной базы в области регулирования проблем природопользования в России, сравнительный анализ зарубежного законодательства в указанной области;

3) определение уровня и очередности законодательного решения отдельных проблем в области рационального природопользования;

4) подготовка перечня законодательных и нормативных актов, нуждающихся в разработке и принятии, определение структуры законодательного решения проблемы рационального природопользования;

5) выработка единой терминологии и понятийного аппарата для пакета законодательных актов;

6) работа над концепциями отдельных законодательных актов, согласование смежных законов по отдельным ресурсам и природопользованию в целом.

Основы концепции должны базироваться на положениях Конституции РФ, закрепляющих соответствующие права и обязанности граждан и государственных органов, а также Федеративного договора, разграничивающего сферы ведения Федерации и ее субъектов в области обеспечения безопасности, проведения мер позитивного природопользования.

Все законодательство в сфере природопользования можно условно разделить на отдельные блоки, каждый из которых представлен рядом законодательных актов, охватывающих тот или иной спектр проблем использования природных ресурсов в оптимальном для данного этапа развития виде.

Каждый блок должен содержать определение обоснованных сфер действия входящих в него законодательных актов, их целей, предмета регулирования и реализации. Кроме того, законодательство в сфере природопользования делится на законы прямого действия, общие и отраслевые законы, иные нормативные акты.

Концепция законодательства о природопользовании и об экологической безопасности должна быть обязательно подкреплена организационно-финансовыми и нормативно-техническими вопросами. Последним блоком в концепции следует выделить правоохранительное законодательство, в систему которого входят нормы, регулирующие ответственность за правонарушения в указанной области.

Поскольку в соответствии с Федеративным договором регулирование проблем природопользования очень различно и в какой-то степени отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, в самостоятельный законодательный блок можно выделить республиканское законодательство субъектов РФ, а также акты подзаконного характера, которые принимаются органами краевого, областного уровней и органами местного самоуправления.

При отсутствии законодательной основы необходим базовый федеральный закон, регулирующий отношения в данной сфере и создающий для населения условия выработки своих, местных эффективных правил природопользования. Этим целям должны служить основы законодательства Российской Федерации о природопользовании и экологической безопасности населения и территории.

Наиболее важные положения концепции законодательства о природопользовании должны найти отражение в базовом законе, занимающем центральное место в системе норм, направленных на правовое регулирование отношений в сфере природопользования и жизни населения, территорий, экономики и ресурсов страны, ее жизнедеятельности в условиях возможных природно-климатических ситуаций, их прогнозирования, предотвращения и ликвидации; определять государственную политику в этой области; рассматривать в основном общие принципы и положения, основы организационного, правового и экономического механизмов природопользования.

Экологическое и природоресурсное законодательство прошло проверку временем, обширной практикой применения и объективной доктринальной оценкой. Интересы стабильности эколого-правового регулирования и устойчивости экономических отношений в стране требуют поддержания основополагающей роли природоресурсных законов в системе законодательства и бережного сохранения природоохранных норм. Поэтому Концепция природоресурсного законодательства не предполагает ни новую кодификацию отечественного экологического законодательства, ни даже подготовку экологического кодекса РФ.

Вместе с тем с начала 1990-х гг., когда стало создаваться ныне действующее экологическое законодательство, были разработаны и приняты определяющие его принципиальное содержание «ресурсные» кодексы, в стране произошли важные экономические, социальные и экологические преобразования, не получившие должного отражения в этом законодательстве. Начиная с 1970-х гг. российское природоресурсное законодательство проделало огромный путь детализации и унификации. Особенно это сказалось на регулировании отношений, образующих новую парадигму гражданского общества и осознание выгодности ресурсосбережения в контексте мировой конъюнктуры, составляющих своего рода матрицу для динамичного развития передовых стран.

Смотрите так же:  Военная субсидия на жилье документы

Практически все экологическое законодательство по прежней советской традиции находится преимущественно на втором месте среди регулируемых гражданско-правовых отношений по поводу природных ресурсов, составляющих основу гражданского оборота: земли и других природных ресурсов. При этом регулирование оказалось весьма запоздалым и несовершенным: Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ были приняты сравнительно недавно, но уже десятки раз подвергались серьезным изменениям.

Многочисленные, в том числе серьезные, природоресурсные и экологические правонарушения на стадии становления рыночной экономики, часто совершающиеся под прикрытием норм экологического и гражданского права, выявили недостаточную для новых условий закрепленность в законе ряда классических институтов.

В условиях демократического правового государства свобода и многовариантность эколого-экономического поведения с самого начала предопределили в законодательстве Российской Федерации многообразие опосредующих этот оборот правовых норм и используемых в нем правовых средств. Однако в последующие годы обширная практика применения этого законодательства судами показала: многие общие положения экологического права нуждаются в дополнениях и детализации. Кроме того, интенсивное развитие экономики вообще и финансового рынка в особенности требует адекватного этому развитию регулирования рынка экологических товаров и услуг, ресурсосбережения и ресурсозамещения. Научно-технический прогресс в целом и непрерывно нарастающие возможности использования генно-модифицированных продуктов в частности диктуют необходимость постоянного совершенствования законодательства о правах на результаты экологической и научной деятельности (интеллектуальных правах). Активные и результативные усилия по развитию экологического права, предпринятые в последние годы в рамках Европейского союза, побуждают к соответствующим изменениям отечественного природоресурсного и экологического права.

Сказанным определяются основные цели и соответствующие этим целям основные направления развития российского природоресурсного законодательства, предусматриваемого концепцией природопользования. В основу формирования этих направлений в концепции положено выявление и обобщение многочисленных конкретных потребностей совершенствования экологического законодательства. Главная роль в реализации таких направлений в концепции отводится модернизации «ресурсных» кодексов, прежде всего как законов, определяющих предмет и принципы экологического права и устанавливающих общие и наиболее важные правила эколого-правового регулирования.

В концепции намечен ряд серьезных изменений других федеральных законов, в том числе путем преобразования правовых институтов и отдельных отраслей законодательства.

Такой подход соответствует указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, вводящим в действие многочисленные концепции, основы и стратегии развития отдельных отраслей, природных комплексов и целых регионов, предусматривает разработку на основе концепции принятия новых и (или) изменение действующих актов в области рационального природопользования.

Вслед за этим в течение 2013 — 2020 гг. следует проделать большой объем работы по приведению в соответствие с концепцией и вытекающими из нее изменениями обширного массива российского экологического законодательства.

К настоящему времени уже назрела необходимость внесения в действующее законодательство нескольких принципиальных изменений системного характера.

В круг отношений, регулируемых экологическим законодательством и определяющих его предмет, следует включить природоресурсные отношения. Этим, в известной мере условным названием охватывается уже достаточно четко обособившаяся группа интенсивно развивающихся отношений по созданию, развитию и использованию ресурсосберегающих технологий. Определение экологических отношений в качестве особого предмета гражданско-правового регулирования будет способствовать выявлению стабильных закономерностей их регулирования и дальнейшей кристаллизации этих закономерностей в виде соответствующих общих норм экологического законодательства.

Также необходимо создание комплекса взаимосвязанных институтов природоресурсного права, имеющих своей основой право «народной» собственности и объединенных развернутой системой общих норм экологического права. Несмотря на то что в условиях демократического общества, правового государства и развитого рынка эти институты должны составлять основу экологического права, в действующем законодательстве многие из них отсутствуют, а другие лишь намечены пунктирно с серьезными при этом искажениями.

В отличие от большинства развитых западных правопорядков в российском законодательстве не создана система стабильных экологических прав на землю и другие природные ресурсы. Реализация концепции должна привести к ее созданию, что повлечет перераспределение соответствующего нормативного материала между экологическими комплексными законами и природоресурсным законодательством.

Становление гражданского общества требует использовать все возможные меры и средства законодательства, чтобы обеспечить добросовестное и надлежащее осуществление экологических прав и исполнение гражданских обязанностей.

Данной цели должны служить и многочисленные намеченные в концепции шаги по усилению и повышению эффективности эколого-правовой ответственности, в том числе введение солидарной ответственности лиц, принимающих решения по принципу «человеческого блага» независимо от наступления негативных последствий, установление ответственности физических и юридических лиц за несвоевременную и ненадлежащую актуализацию данных по оценке воздействия на природу, причиненному ущербу для неопределенного круга лиц, включая природные сообщества, значительное усиление ответственности государственных и муниципальных органов, страховых компаний, банков за ненадлежащее осуществление расчетов, ответственность за последствия решений, имеющих негативный характер.

Концепция содержит также ряд положений об усилении компенсаторной функции природоресурсного законодательства, значение которой выходит за рамки гражданско-правовой ответственности, направленной главным образом на поддержание устойчивого развития эколого-экономического плана. С этой целью предусмотрено введение правил об исчислении и о возмещении экологических убытков, о случаях и об условиях компенсации причиненного ущерба.

Центральное место в концепции занимают положения, предусматривающие для развития и эффективного функционирования экономики дальнейшее детальное развитие экологического законодательства путем восполнения обнаружившихся в нем пробелов, превращения в общие нормы (генерализации) ряда имеющихся частных правил, пополнения законодательства новыми институтами, уточнения норм, допускающих неоднозначное толкование.

Особо важными для развития природоресурсного законодательства являются положения концепции, предусматривающие создание новых общих правил либо расширение сферы действия норм, установленных ранее для отдельных видов экологических отношений. По существу, должны быть заново созданы и помещены в отдельные кодексы или специальное законодательство общая часть природоресурсного права, общие нормы об экологической безопасности, о признании права биосферы. Подлежат превращению в общие нормы многие правила, пока специально установленные только для пользователей ресурсов, нормы, пока предназначенные только для природных отраслей — использования вод, недр, животного и растительного мира (например, правило об абстрактных убытках, действующее пока лишь для отношений по поставке, и многие другие специальные правила в экологическом законодательстве).

В концепции предлагается несколько по-иному взглянуть на соотношение частных и публичных элементов в экологическом праве.

Как правило, наибольший ущерб природе, следовательно, и обществу наносится юридическим лицом независимо от того, является оно государственным или частным. Поиск баланса между указанными элементами характерен для всей истории развития экологического права. Концепция предлагает свое видение этого баланса, основанное на достижениях европейской доктрины экологического права и учитывающее отечественные реалии.

В общих интересах всех участников природоресурсных отношений, в интересах общества в целом влияние государства и как законодателя, и как носителя судебной власти на содержание и состояние экологического правопорядка в стране должно быть значительно усилено. По целому ряду вопросов предлагается ужесточение регулирования, придание ему большей императивности. Особенно это проявляется в природоресурсном и экологическом праве. Предлагаемая защита ресурсовладения, четкие правила о способах защиты экологических прав и иные предложения по проблемам экологических прав направлены прежде всего на создание системы регулирования, в которой свобода сторон ограничивается в интересах биосферы в целом и предсказуемости правовых норм. Концепция исходит в целом из того, что природоресурсное право является правом общенародным, общественно-правовой метод регулирования должен в нем преобладать, не исключая применения средств воздействия публичного (административного, уголовного) права, предусмотренных соответствующим законодательством.

В особое направление предлагаемого концепцией развития экологического законодательства можно выделить положения, непосредственной целью которых является обеспечение устойчивого развития общества и государства, регулирования долговременного развития биосферы как основы жизнедеятельности.

Необходимо сократить число законов о конкретных видах использования и охраны отдельных видов природных ресурсов путем их консолидации или даже полной отмены некоторых из них с перенесением отдельных норм в общий природоресурсный закон. Надо упорядочить образовавшееся в законодательстве нагромождение плохо согласованных норм о защите, об охране отдельных ресурсов и о развитии отдельных отраслей. Необходимы существенные исправления на уровне «юридической азбуки» в законодательстве о лесе, животном и растительном мире, рыбных промыслах, об охране природы.

При совершенствовании природоресурсного и экологического законодательства необходимо обратить внимание на четкость и ясность используемых правовых конструкций. Так, можно без ущерба для дела упразднить многие повторяющиеся «словники» (например, «беречь природу — наше богатство»); целесообразно установить исчерпывающий перечень организационно-правовых форм природопользования и ответственности за их нарушения.

Смотрите так же:  Приказ до 1146

Таким образом, ввиду невозможности немедленной кодификации природоресурсного законодательства представляется необходимым принять рамочный закон о природных ресурсах и природопользовании, содержащий унифицированные основы рационального использования природных ресурсов в сочетании с обеспечением охраны окружающей среды и экологической безопасности. Предлагаемый закон должен предусматривать:

— научно обоснованную разветвленную систему терминов и определений, в частности такие понятия, как «природопользование», «рациональное природопользование», «ресурсосбережение», «ресурсопотребление», «предпринимательская деятельность в сфере природопользования», «природоресурсный потенциал»;

— кодификацию и инкорпорацию основных принципов использования природных ресурсов;

— положения, регулирующие вопросы собственности на природные ресурсы, включая соотношение публичной и частной собственности, иные права на природные ресурсы (аренда, право постоянного (бессрочного), безвозмездного срочного пользования, сервитут);

— основные виды и специфику предпринимательской деятельности в сфере природопользования (понятие, виды и классификации природных ресурсов; понятие права природопользования в объективном и субъективном смыслах; основные классификации природопользования по видам, объектам, целевому назначению, срокам, техническим условиям и основаниям возникновения; особенности субъектов и объектов права природопользования; право специального природопользования, права и обязанности природопользователей при осуществлении предпринимательской деятельности и т.д.);

— перечень оснований возникновения, изменения и прекращения права пользования природными ресурсами при осуществлении предпринимательской деятельности (разрешительная система в сфере природопользования, виды разрешительных документов, договор как основание возникновения права природопользования, конкурсы и аукционы, иные основания возникновения права природопользования при осуществлении предпринимательской деятельности, порядок изменения и прекращения права пользования природными ресурсами при осуществлении предпринимательской деятельности и т.п.);

— основные методы экономического регулирования в сфере природопользования (общие положения об исчислении и уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей за пользование природными ресурсами; порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении предпринимательской деятельности; меры обеспечения государственной поддержки предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды и природопользования; порядок и особенности финансирования мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере природопользования; экологическое страхование; экологический аудит и др.).

Особое внимание в данном разделе закона необходимо уделить вопросам правового обеспечения экологического страхования. В соответствии с международными нормами в национальном законодательстве многих зарубежных стран страхование является обязательным условием лицензирования потенциально опасной деятельности. При отсутствии страхового полиса заявка на лицензирование не подлежит рассмотрению, а прекращение действия страхового договора влечет прекращение действия лицензии. В этой области российского законодательного регулирования существуют определенные пробелы.

Вместе с тем риски, возникающие из-за нерационального природопользования, загрязнения окружающей среды, и другие виды природных рисков не входят в традиционные виды страхования в нашей стране. В связи с этим для реализации предлагаемого закона о природных ресурсах необходимо принять специальный закон об организации целевых видов страхования, связанных с возмещением ущерба, причиненного нерациональным природопользованием, природными катастрофами, стихийными бедствиями, в котором были бы определены особенности страхования отдельных видов рисков (классификация исключительных страховых рисков, их оценка, разработка особых условий страхования, общие подходы к определению страховых сумм и страховых премий и т.д.). Кроме того, в законодательном порядке следует предусмотреть создание специального страхового фонда, формируемого за счет отчислений от государственных предприятий и коммерческих структур, занимающихся потенциально опасным видами природопользования, и расходуемого на возмещение ущерба и потерь, вызванных указанной деятельностью, а также создание перестраховочных компаний и обществ взаимного страхования и участие России в международном страховом рынке;

— способы защиты права собственности и иных прав на природные ресурсы при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере природопользования (виды и юридические основания применения мер защиты права собственности и иных прав на природные ресурсы при ведении предпринимательской деятельности, судебная и внесудебная формы защиты прав, юридические гарантии прав на природные ресурсы (признание прав на природные ресурсы в судебном порядке, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих права на природные ресурсы или создающих угрозу его нарушения); признание недействительными акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления; возмещение убытков; гарантии прав при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд);

— юридическую ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение законодательства в области использования и охраны природных ресурсов (понятие и виды юридической ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение законодательства в области использования природных ресурсов; правовое регулирование юридической ответственности нормами экологического, уголовного, административного, трудового и гражданского права; основания применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства в области использования природных ресурсов и т.д.);

— особенности возмещения вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере природопользования (понятие и виды экологического вреда и экологического ущерба; основания и субъекты ответственности за причинение вреда; пределы ответственности и сроки исковой давности; виды и объемы компенсаций, порядок их предоставления; участие государства в возмещении ущерба; ответственность за возмещение причиненного ущерба эксплуатирующей организации и абсолютную ответственность за причинение ущерба в чрезвычайных ситуациях; особенности правового регулирования обеспечения возмещения вреда, причиненного окружающей среде и ее отдельным компонентам при осуществлении предпринимательской деятельности; порядок возмещения экологического вреда, причиненного окружающей среде при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере природопользования, и др.);

— государственный надзор за обеспечением рационального природопользования (задачи и принципы организации и осуществления государственного надзора, направленного на защиту жизни и здоровья человека и его имущества, охрану окружающей среды от возможных негативных воздействий, применения в промышленности и социальной сфере потенциально опасных технологий, объектов, изделий, веществ и материалов; закрепление прав, обязанностей и ответственности органов государственного надзора за безопасностью, статуса и полномочий должностных лиц, взаимоотношений органов надзора и поднадзорных объектов, процедуры лицензирования и ответственности за невыполнение требований надзорных органов и т.п.);

— информационное обеспечение природопользования (правовые основы передачи информации о нерациональном природопользовании и вредных воздействиях в надзорные государственные органы; права граждан на получение информации об этих воздействиях и информационном риске, которому они подвергаются, проживая на территории потенциально опасного объекта, и т.д.). Соответствующие органы и организации обязаны предоставлять информацию и нести за нее ответственность.

В структуре законов США и стран Западной Европы соответствующие законы об информации являются ведущими актами в области охраны окружающей среды.

Необходимость в разработке иных нормативных правовых актов может возникнуть в процессе дальнейшего развития и совершенствования системы обеспечения рационального природопользования. Пока остается открытым вопрос о разработке системы подзаконных актов. Очевидно, что не все отношения, возникающие в случае нерационального природопользования, могут быть урегулированы в рамках подготавливаемых законов, детальное регулирование которых может быть осуществлено Правительством РФ. Вопрос о наборе подзаконных актов может быть решен после принятия комплекса базовых законов в данной сфере.

Достижение указанных целей также потребует принятия пакета нормативных правовых актов, последовательно и комплексно обеспечивающих решение поставленных в концепции задач в контексте совершенствования отдельных видов природопользования, а также внесения изменений и дополнений в существующие нормативные правовые акты.